Понятие финансов обычно ассоциируется с движением денежных средств: уплата налогов в бюджет, распределение денежных средств между учреждениями. Финансы – экономическая категория и экономические отношения.
Основные признаки, которые позволяют определить понятие финансов с научной точки зрения:
Эти экономические отношения носят денежный характер.
Отношения распределительного характера. Производство, распределение, обмен, потребление – стадии производственного процесса. Финансы связываются со второй стадией этого процесса. Движение стоимости на этой стадии в денежной форме происходит обособленно от движения товарной массы. На этой стадии происходит распределение стоимости общественного продукта по целевому назначению и по субъекту хозяйствования. Специфика этой стадии заключается в одностороннем движении стоимости общественного продукта.
Обязательно формирование фондов денежных средств. Происходит изъятие денежных средств у определенных субъектов, после чего осуществляется формирование фондов и накопление денежных средств.
Необходимо провести разграничение понятия финансов от понятия кредита. Кредит тоже участвует в стоимостном распределении, он во многом однотипен с финансами, имеет родственную экономическую природу, но кредит функционирует на возвратной основе в отличие от финансов, которые связаны с односторонним движением стоимости.
Часто также ставится вопрос о разграничении финансов и заработной платы. Применительно к з/п можно говорить о процессе двустороннего движения стоимости, поскольку з/п является компенсацией произведенных трудозатрат. Финансы направлены на удовлетворение общего интереса в отличие от з/п. Распределительные отношения материализуются в поступлении денежных средств в собственность отдельных работников и используются для удовлетворения личных потребностей.
Финансы – денежные отношения, возникающие в процессе распределения и перераспределения стоимости валового общественного продукта в связи с формированием денежных доходов и накоплений (фондов денежных средств) у субъектов хозяйствования, государства и муниципальных образований в целях удовлетворения общих потребностей.
Распределение стоимости общественного продукта происходит по субъекту. Поэтому субъект становится критерием классификации финансов:
Финансы публичные.
Финансы частные.
В современных условиях необходимо по-новому переосмысливать понятие публичности в обществе. Во-первых, по мнению Тихомирова, нельзя сводить публичность к обеспечению исключительно государственных интересов, необходимо иметь в виду обеспечение интересов объединений, коллективных организаций. Поэтому понятие «публичный» включает в себя не только государственные интересы, но, к примеру, и интересы местного самоуправления. Если исходить из понимания публичного интереса как суммарного, усредненного социального интереса в той или иной сфере, как признанного государством и обеспеченного правом интереса социальной общности, удовлетворение которого служит условием и гарантией существования и развития этой общности, то публичный интерес можно понимать как интерес государственный, территориальный, общественный и исходя из этого можно относить интересы местного самоуправления к публичным интересам. Таким образом, можно говорить о том, что государственные финансы и финансы местного самоуправления используются для удовлетворения различных сторон публичного интереса. Публичные финансы выражают только часть денежных финансовых отношений, а именно те, посредством которых происходит формирование публичных фондов денежных средств.
Публичные финансы – система организованных государством денежных отношений, в процессе которых происходит образование, распределение и использование публичных фондов денежных средств. Можно говорить о понятии публичных финансов в материальном смысле слова – фонды денежных средств, формируемых, распределяемых и используемых для реализации публичных функций.
Отличие публичных финансов от частных:
Публичные финансы служат удовлетворению публичного интереса. Поэтому если состояние и динамика частных финансов зависят от законов рыночной экономики, то состояние и динамика публичных финансов в значительной мере определяется решениями государства и действиями самой публичной власти. Это связано с тем, что, используя свои властные полномочиями, субъект публичной власти может принять односторонние властные решения для обеспечения себя финансовыми ресурсами.
Неразрывная связь с денежной системой. Но денежная система управляется публичным субъектом, и это не может не отражаться на свойствах публичных финансов.
Частные финансы ориентированы на получение прибыли, публичные финансы – средство реализации общего интереса.
Размеры публичных финансов значительно превышают размеры частных.
Соотношение понятий «публичные финансы» и «государственная казна».
Понятие казны – понятие гражданско-правовое, которое содержится в ст. 214 ГК РФ. Никакого специального содержания это понятие не приобретает в рамках финансового права. Казна – средства соответствующего бюджета и иное имущество, на закрепленное за предприятиями и учреждениями на праве хозяйственного ведения или оперативного управления. Соотносить эти понятия можно только в том случае, если говорить о публичных финансах в материальном смысле слова. Публичные финансы – публичные фонды денежных средств; казна – имущество, не закрепленное за учреждениями и предприятиями.
Формирование внебюджетных фондов (пенсионный, социального страхования и медицинского страхования). Создаются для реализации конституционных прав граждан. Создаются публичным субъектом для реализации публичного интереса. Кто осуществляет управление доходами и расходами бюджета? Минфин под общим руководством Правительства. Минфин – орган исполнительной власти, осуществляет управление средствами бюджета, представляя в этих отношениях по управлению само государство. Средствами внебюджетных фондов управляют не органы исполнительной власти, а специализированные некоммерческие финансово-кредитные учреждения. Эти учреждения являются самостоятельными ЮЛ, правление фонда, исполнительная дирекция фонда и т.д. По цели формирования фондов они являются публичными. Однако средства этих фондов фактически передаются ЮЛ, передаваясь ему в оперативное управление, поэтому формально они подпадают под определение казны.
^
Место публичных финансов в финансовой системе.
Финансы как денежные отношения, связанные с формированием, распределением и использованием фондов, неоднородны и позволяют подвергнуть себя классификации по формам и методам аккумуляции и распределения денежных средств. Возможность выделения в рамках финансовой системы ряда относительно самостоятельных финансовых институтов. Финансовый институт – группа однородных экономических финансовых отношений, отличающихся по формам и методам аккумуляции или распределения фондов денежных средств.
Финансовая система с экономической точки зрения:
Финансы организаций.
Публичные финансы.
Страхование.
Публичные финансы:
Государственные и местные бюджеты.
Государственные внебюджетные фонды.
Государственный и муниципальный кредит.
Отсутствует банковский, однако выделяется государственный кредит. В экономической теории речь идет о двух составляющих государственного кредита: государственные заимствования (денежные средства поступают от ФЛ, ЮЛ, иных субъектов в распоряжение публичного субъекта вернуть эти средства). Специфика заключается в том, что денежные средства, поступая в распоряжение публичного субъекта, превращаются в его дополнительные финансовые ресурсы и рассматриваются в качестве источника финансирования бюджетного дефицита. Это цивилизованный способ покрытия бюджетного дефицита. Таким образом, эти заемные средства поступают в бюджет, где происходит вторичное перераспределение стоимости валового продукта. Заемные средства вовлекаются публичным субъектом в процесс их вторичного перераспределения с применением бюджетных механизмов. Это придает существенную специфику государственному кредиту в отличие от кредита банковского (цель привлечения средств – нахождение источника покрытия бюджетного дефицита).
Вторая составляющая государственного кредита – казначейская ссуда. Речь идет о бюджетной ссуде (бюджетный кредит). Речь идет о предоставлении средств из бюджета на возвратной и возмездной основе. Бюджетный кредит не может рассматриваться в качестве аналога банковского кредитования, потому что средства предоставляются по иным причинам, преследуются иные цели предоставления средств: поддержка отрасли, структурная перестройка экономики и т.д. Бюджетный кредит является средством управления экономической ситуации, элемент экономической политики государства. Совершенно иные условия предоставления такого кредита, в отличие от предоставления кредита банковского (льготы по срокам, по процентам и т.д.). Такой кредит не имеет коммерческой цели. Все вышесказанное предопределяет специфику правового регулирования бюджетного кредита. Изначально бюджетный кредит предоставляется на основе заключения гражданско-правового договора. Но с другой стороны, кредит выделяется из бюджета, и поэтому признается одной из форм бюджетных расходов. В связи с этим, бюджетное законодательство регулирует целый ряд особенностей правового регулирования бюджетного кредита. Одной из главных особенностей становится то, что возврат бюджетного кредита приравнивается к обязательным платежам в бюджет. Фактически ставится под сомнение гражданско-правовая природа соответствующих отношений. Остается лишь одна гражданско-правовая форма. Это позволяет говорить о специфике этих отношений и о необходимости их регулирования в рамках публичных финансов.
Юристы в последние годы все более учитывают экономическую природу отношений при определении структуры финансовой системы и ориентируются на эту структуру, предложенную экономистами. Хотя некоторые из представителей юридической науки предлагают другую структуру, предлагая включать банковский кредит. Обоснование: кредит, безусловно, взаимодействует со всеми элементами финансовой системы. Нельзя не принимать во внимание специфику кредита и специфику финансовой системы, поэтому к этой точке зрения необходимо относится осторожно.
А куда относить финансы унитарных предприятий или государственных муниципальных учреждений? Государственные предприятия и учреждения, безусловно, создаются в целях реализации публичного интереса. Но в отличие от государственных или муниципальных органов, которые непосредственно реализуют публичных интерес, в т.ч. и в финансовой сфере и выступают в связи с этим от имени публичного субъект, унитарные предприятия и государственные/муниципальные учреждения создаются как самостоятельные субъекты права, получающие возможность выступать от своего имени в хозяйственном обороте. Т.о. реализация публичного интереса опосредована формированием интереса организации как самостоятельного субъекта права, выступающего от собственного имени.
Разница между статусами унитарных предприятий и учреждений. Предприятия осуществляют деятельность, связанную с извлечением прибыли под свой риск и под свою ответственность (имущество закрепляется на праве ХВ). Это дает основания публичному субъекту строить отношения с унитарными предприятиями в хозяйственном обороте на основе договора (например, государственный контракт). Т.о., правовой режим финансов таких предприятий фактически однотипен правовому режиму негосударственных коммерческих организаций. Интерес этих финансов отличен от государственного, поскольку он представляет интерес отдельной организации. Что касается государственных и муниципальных учреждений, здесь нужно иметь в виду следующее: учреждения образуются для целей некоммерческого характера, поэтому субсидиарную ответственность по долгам несет собственник (государство или муниципальное образование). Отсюда стремление публичного субъекта максимально усилить контроль за финансовой деятельностью учреждений. Это проявляется, в частности, в переводе учреждений на казначейскую систему, связанную с открытием бюджетным учреждением счетов исключительно в органах федерального казначейства или иных аналогичных органах исполнительной власти субъектов федерации/муниципальных образований; в невозможности открытия бюджетным учреждением банковских счетов; в существенных изменениях правового режима доходов учреждений от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности; в существенных ограничениях прав учреждений на самостоятельное заключение гражданско-правовых сделок (до 2000 МРОТ). Все доходы от предпринимательской или иной деятельности в соответствии с БК РФ признаются доходами соответствующего бюджета и подлежат обязательному зачислению на счета казначейства или аналогичных органов исполнительной власти. На сумму более 2000 МРОТ сделки м. заключать только от имени публичного субъекта. Формально юридически учреждения сохраняют статус самостоятельного субъекта права, даже при условии существования столь существенных ограничений в распоряжении предоставленными учреждениям финансовыми ресурсами. Поэтому пока нет оснований включать их в категорию публичных финансов.
Государственные внебюджетные фонды. Входят в публичные финансы. Организационно обособлены от бюджета и имеют определенную самостоятельность в рамках бюджетной системы. Главное предназначение таких фондов заключается в финансировании отдельных целевых мероприятий (например, экология) за счет специальных целевых отчислений. Обособление внебюджетных фондов от бюджета позволяет гарантировать их целевое использование в полном объеме, расширить состав средств, направляемых на обеспечение соответствующих целевых мероприятий (например, за счет добровольных перечислений, капитализации доходов соответствующих фондов и т.д.). Конкретные поступления в бюджет не привязаны к конкретным целям поступления средств, а если фонд существует отдельно от бюджета, то средства поступают именно туда, куда они должны поступить. Государственные внебюджетные фонды появились с целью гарантировать финансирование тех или иных целевых мероприятий (например, реализация экологических программ, содержание дорог и т.д.). В 90-е гг. количество таких фондов превысило более двух десятков только на федеральном уровне. От бюджета ничего не осталось (растаскивание бюджета, значительно меньшая регламентация и значительно меньший контроль за использованием государственных внебюджетных фондов). Поэтому в середине 90-х гг. Президент РФ ставит вопрос о необходимости консолидации большинства внебюджетных фондов с соответствующими бюджетами. В связи с такой постановкой задачи многочисленные фонды начинают консолидироваться с бюджетами соответствующего уровня. БК РФ существенно ограничивает возможности по созданию внебюджетных фондов. В соответствии со ст. 13 БК РФ под государственным внебюджетным фондом понимается фонд денежных средств, образованный вне федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ и предназначенный для реализации конституционных прав граждан на пенсионное обеспечение, социальное страхование, социальное обеспечение в случае безработицы, а также охрану здоровья и медицинскую помощь. БК РФ ограничивает создание внебюджетных фондов фактически четырьмя целями. Фонды социального страхования, обязательного медицинского страхования, пенсионный фонд созданы на сегодняшний день. Хорошо бы еще создать фонд занятости.
Функции публичных финансов выражаются на макроэкономическом уровне, частных финансов – на уровне отдельных организаций. Публичные финансы – важнейшее средство обеспечения деятельности государственных и муниципальных образований. С необходимостью использования публичных финансов связано осуществление публичным субъектом публичной финансовой деятельности.
^
Публичная финансовая деятельность, ее формы и методы.
Финансовая деятельность государства рассматривалась ранее как базисная категория финансового права. В содержание такой деятельности входила деятельность государства по формированию, распределению и использованию общегосударственных денежных фондов в целях осуществления государственных задач и функций.
Финансовая деятельность муниципальных образований. Большинство специалистов в области финансового права склоняются к однотипности отношений, возникающих в процессе финансовой деятельности как государства, так и муниципальных образований. С учетом этого мы можем на современном этапе говорить о публичной финансовой деятельности, подразумевая под ней финансовую деятельность и государства, и муниципальных образований. Публичная деятельность – властная деятельность государственных и муниципальных органов (иных уполномоченных субъектов) по формированию, распределению и использованию денежных фондов, необходимых для реализации задач и функций государства и местного самоуправления. Три формы финансовой деятельности:
Формирование.
Распределение.
Использование публичных фондов денежных средств.
государственный контракт – 1
ассигнования на содержание бюджетных учреждений – 2
федеральный
Заключается договор между публичным субъектом и конкретным ФЛ или ЮЛ, т.е. формируются гражданско-правовые отношения, которые строятся на гражданско-правовом принципе равенства.
Само учреждение будет использовать бюджетные средства либо выплачивая з/п, либо заключая гражданско-правовые договоры (закупка необходимой мебели, техники и т.д.). Поэтому необходимо определиться с понятием «использование бюджетных средств». Является ли оно приобретением конкретных материальных благ, ведь такое приобретение осуществляется в рамках гражданско-правовых отношений, т.е. нет оснований рассматривать такое приобретение благ как публичную финансовую деятельность. Тогда публичная финансовая деятельность будет проявляться лишь в осуществлении контроля за использованием бюджетных средств бюджетными учреждениями либо иными субъектами. Публичный субъект вправе контролировать целевое использование бюджетных средств теми субъектами публичных средств, в пользу которых такие средства распределены. При таком подходе есть основания утверждать, что публичная финансовая деятельность охватывает формирование публичных фондов денежных средств, распределение денежных средств, а также контроль за их использованием.
Методы финансовой деятельности.
В процессе ФД используются различные методы аккумуляции, распределения и использования фондов денежных средств. Финансовая деятельность является разновидностью управленческой деятельности в широком смысле слова, следовательно, можно говорить об использовании публичным субъектом общих методов управляющего воздействия публичного субъекта на управляемую подсистему.
Основополагающая роль отводится методу властных предписаний, хотя не исключено применение методов согласования, рекомендаций и т.д. Поскольку содержание ФД не исчерпывается лишь правовым элементом, постольку м. говорить об организационных, технических методах и т.д. Наука ФП выделяла специальные методы, применяемые публичным субъектом на этапе формирования, распределения и использования фондов денежных средств (налоговые и неналоговые методы, метод обязательных и добровольных платежей, метод финансирования и кредитования,
^
Субъекты осуществления публичной финансовой деятельности.
Субъекты, осуществляющие ПФД, множественны. Исходя из властного характера публичной деятельности, необходимо вести речь об органах власти, уполномоченных выражать волю публичного субъекта в рамках односторонне-властных отношений. Основы компетенции органов, осуществляющих ПФД, определяет К РФ, уставы субъектов федерации и изданные на их основе иные НПА. Законодательство базируется на принципе разделения властей. В рамках субъектов можно выделить две группы:
Те, для которых осуществление ПФД составляет лишь часть общей компетенции. Органы законодательной, представительной власти, которые устанавливают и вводят налоги и сборы. Полномочия по установлению и введению налогов всегда относились к компетенции законодательных органов власти. Законодательные органы рассматривают и утверждают бюджеты, в т.ч. бюджеты государственных внебюджетных фондов и отчеты об их исполнении. Исполнительные органы власти общей компетенции также участвуют в осуществлении ПФД. Правительство РФ разрабатывает и представляет в ГД проект бюджета, обеспечивает проведение на территории РФ проведение единой финансовой, валютной, бюджетной политики. Ст. 104 К РФ: Такие законопроекты, которые связаны с введением или отменой налогов, с освобождением от уплаты налогов, с выпуском займов и т.д. подлежат внесению в ГД только при наличии заключения Правительства РФ. На уровне СПб аналогичные полномочия осуществляются Правительством СПб. П. 44 Устава СПб: Правительство СПб разрабатывает для представления Губернатором в ЗАКС проект бюджета; + правило, аналогичное ст. 104 К РФ. Правительство СПб обеспечивает исполнение бюджета, готовит отчет об исполнении, утверждает перечень главных распорядителей средств бюджета. В осуществлении ПФД участвуют и исполнительные органы отраслевой компетенции, они выступают, как правило, в качестве главных распорядителей бюджетных средств, т.е. те субъекты, которые распределяют бюджетные средства в рамках подведомственной им системы и контролируют использование средств подведомственными им организациями (федеральные министерства, государственные комитеты и т.д.). Президент РФ ежегодно выступает в бюджетном послании, подписывает закон о бюджете. Даже судебная власть не отстранена от осуществления ПФД, в частности, высшие судебные органы м. выступать в качестве главных распорядителей бюджетных средств (например, ВАС РФ). Ст. 124 К РФ: Конституционные гарантии осуществления правосудия и финансового обеспечения правосудия в РФ (финансирование д. обеспечивать полностью независимое осуществление правосудия). В соответствии с Законом О финансировании судов РФ уменьшение размеров средств, выделяемых из бюджета на финансирование судов, м. осуществляться либо с согласия Совета судей, либо с согласия Всероссийского съезда судей (в зависимости оттого, на сколько процентов сокращаются расходы). Ст. 4 Закона: Суды самостоятельно распоряжаются средствами, выделенными на их финансирование.
Те, которые созданы для осуществления именно финансовой деятельности (имеющие специальную компетенцию). Контрольно-счетные палаты занимают особое место в системе органов, осуществляющих ПФД. П. 5 ст. 101 К РФ: Создание Счетной палаты РФ создается для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета совместно ГД и СФ. Создание такого рода палат получило распространение и на уровне субъектов федерации (более чем в половине субъектов созданы и функционируют), а также на местном уровне в рамках местного самоуправления. Федеральная Счетная палата действует на основании ФЗ от 1995, является постоянно действующим органом парламентского контроля за исполнением федерального бюджета и федеральных внебюджетных фондов. Такого рода счетные палаты создавались практически во всех капиталистических странах, являясь исторически одним из первых видов судов административной юстиции. Во Франции СП рассматривает споры по доходам бюджета, а споры по расходам бюджетных средств отнесены к компетенции суда бюджетной дисциплины. В Германии СП была создана для контроля за прохождением бюджетных средств по счетам. На сегодняшний день мы сталкивается с неразвитостью теоретической и правовой базы деятельности контрольно-счетных палат, это приводит к противоречивости их положения. Председатель ГД назначается ГД, заместитель – СФ, по шесть аудиторов назначаются обеими палатами. Три основных направления деятельности СП. Контрольная деятельность: осуществление контроля за исполнением федерального бюджета, федеральных внебюджетных фондов (по объему, структуре и целевому назначению). Контрольные полномочия СП распространяются практически на все органы государственной власти, органы МС, кредитные организации (включая ЦБ РФ), в связи с этим основными формами деятельности СП являются проверки и ревизии. Однако полномочия СП по применению мер принудительного воздействия к нарушителям весьма ограничены. Контрольные полномочия СП во многом дублируют полномочия органов исполнительной власти (СП имеет право проверки организаций-бюджетополучателей также, как и органы исполнительной власти). С учетом статуса СП, ее характеристики как органа парламентского контроля, ее усилия д.б. направлены, прежде всего, на проверку финансовой деятельности органов исполнительной власти. Контрольная деятельность счетной платы носит во многом избирательный характер. Как правило, ГД своим постановлением осуществление проверки того или иного субъекта, т.к. СП не м. охватить систематическими проверками всех подконтрольных ей субъектов. Все эти проблемы постановят к постановке вопроса об изменении статуса СП (одни настаивают на расширении полномочий СП, другие – на придании СП статуса суда административной юстиции для разрешения споров в финансовой сфере). Наряду с контрольной деятельностью СП осуществляет экспертную функцию (экспертизы ФЗ и иных НПА федеральных органов государственной власти, если они влекут расходы из федерального бюджета или оказывают влияние на осуществление таких расходов). Третье направление деятельности – информационно-аналитическое (анализирует отклонения в исполнении бюджета, формулирует предложения по изменению бюджета и совершенствованию бюджетного процесса с направлением регулярной информации в ФС). Методологическая функция – по согласования с ГД разрабатывает, вводит формы обязательной отчетности для участников бюджетного процесса. В СПб действует Контрольно-счетная палата СПб на основании Закона от 1995, она была создана как структурное подразделение ЗАКСа на период его полномочий (не является самостоятельным органом). Направления деятельности КСП, в основном, совпадают с направлениями деятельности СП РФ, однако КСП обладает более узкими полномочиями. КСП осуществляет контрольную, экспертно-аналитическую, информационную функции, однако контрольные полномочия КСП распространяются на администрацию СПб, органы управления государственных внебюджетных территориальных фондов и органы тех муниципальных образований, которые осуществляют расходование средств, поступивших из бюджета СПб. По результатам деятельности КСП составляет отчет и справку с предоставлением возможности проверяемому субъекту изложить свое мнение. Министерство финансов действует на основании Положения, утвержденного Правительством РФ. Этим Положением приведены в соответствие с К РФ и Законом о Правительстве положения о месте Минфин в системе органов исполнительной власти. Минфин, прежде всего, призвано обеспечить проведение единой финансовой, бюджетной, налоговой, валютной политики в РФ и координирует в этой сфере деятельность всех иных федеральных органов исполнительной власти. Речь не идет о единой системе финансовых органов, а о деятельности Минфина во взаимодействии с органами субъектов РФ, муниципальных образований, а также с иными организациями. Положение подчеркивает возможность создания Минфином своих территориальных органов (контрольно-ревизионные, территориальные органы валютного контроля). На первый план выдвигается задача совершенствования бюджетной системы и развития бюджетного федерализма. Вторая задача – разработка и реализация единой государственной финансовой, бюджетной, налоговой политики и концентрация финансовых ресурсов на приоритетных направлениях. Участие в разработке прогнозов финансово-экономического развития, подготовка целевых, инвестиционных программ, разработка предложений по основным направлениям денежной, кредитной политики. Третья задача – непосредственная разработка проекта федерального бюджета и обеспечение исполнения федерального бюджета. М. осуществлять также исполнение бюджета субъекта федерации, муниципального образования, но только при условии заключения специального соглашения. Четвертая задача – разработка программ государственных заимствований, их реализация, участие в управлении государственным долгом – внутренним и внешним. Минфин выступает в роди эмитента федеральных ЦБ, разрабатывает конкретные условия выпуска и размещения государственных займов, принимает меры по совершенствованию структуры долга, оптимизации расходов и т.д. Разработка единой методологии составления бюджетов и отчетов об их исполнении на всех уровнях, разработка единая методология бухгалтерского учета и отчетов. Финансовый контроль – важнейшее направление деятельности (прежде всего, контроль за целевым использованием средств федерального бюджета и внебюджетных фондов). Минфин с 1996 осуществляет надзор за страховой деятельностью, а с 2000 ему передана часть полномочий по осуществлению валютного контроля. Что касается организационной структуры, необходимо иметь в виду Постановлении Правительства от 1998, где Минфину было разрешено иметь до 20 департаментов в своем составе (бюджетной политики, налоговой политики, межбюджетных отношений, управления долга, аудита, страхового надзора, методологии бухучета и т.д.). Особое место в структуре Минфина занимают Управление федерального казначейства. УФК появилось в России в конце 18 века. Вплоть до 1863 каждое министерство имело свое собственное казначейство, которое ведало сбором доходов, осуществлением расходов, передавало в Минфин только свободные остатки средств. После 1863 в основу кладется принцип единства кассы, все ведомственные казначейства ликвидируются, создается департамент Государственного казначейства, а на местах – казенные палаты с губернскими и уездными казначействами. После 1917 создаются приходно-расходные кассы Наркомфина, с середины 20-х их функции передаются Госбанку СССР. Причины воссоздания казначейства в России: децентрализация банковской системы. Наряду с ЦБ (главный государственный банк) создается разветвленная сеть коммерческих кредитных организаций, и следовательно, для ЦБ снижается приоритетность вопросов исполнения федерального бюджета. Коммерческие банки напрямую не заинтересованы в осуществлении должного контроля в исполнении бюджета. Вторая причина – провозглашение самостоятельности бюджета. Т.о., для субъектов федерации, муниципальных образований отсутствует обязательность контроля за исполнением бюджета. Третья причина – отсутствие прозрачности в использовании средств федерального бюджета. При банковской системе предполагается открытие счетов в кредитных организациях каждому главному распорядителю средств (министерству, иному ведомству, распределяющему бюджетные средства между подведомственными организациями), а также каждому получателю бюджетных средств (каждому бюджетному учреждению). Поэтому проконтролировать движение бюджетных средств модно только на этапе их выделения либо после фактического их использования бюджетными учреждениями. При казначейской системе допускается открытие счетов для зачисления доходов бюджета и осуществления расходов федерального бюджета только и исключительно органом федерального казначейства. Всем распорядителям и получателям открываются т.н. лицевые счета в органах федерального казначейства. В настоящее время органы ФК действуют на основании Указа Президента от 1992 и Постановления Правительства от 1993. Необходимо иметь в виду, то издание этих актов имело место до реальной перестройки соответствующих отношений, фактически в переходный период от банковской к казначейской системе исполнения бюджета с обозначением перспектив. Отсюда и характер полномочий органов казначейства, закрепленный в этих актах, связанных с осуществлением последующего контроля за соблюдением бюджетного законодательства. Органы федерального казначейства представляют собой единую и строго централизованную систему федеральных органов, возглавляемую главным управлением федерального казначейства, являющимся структурным подразделением Минфина РФ (ГУФКМФ РФ). Наряду с ГУ созданы управления ФК по субъектам и отделения ФК по районам и районам в городах. Т.о., основная задача органов ФК – осуществление всех операций со средствами федерального бюджета в безналичной форме и учет этих операций. ФК осуществляет кассовое исполнение федерального бюджета, открывая лицевые счета всем распорядителям и получателям средств федерального бюджета. Для распорядителей и получателей исключается непосредственный доступ к средствам федерального бюджета и использование бюджетных средств опосредуется деятельностью органов ФК. Т.о., органы ФК осуществляют текущий контроль за использованием средств федерального бюджета непосредственно в процессе совершения операций с бюджетными средствами. Создание казначейства направлено на укрепление бюджетной дисциплины, на обеспечение целевого использования средств бюджета.
Налоговые органы часто упоминаются в числе субъектов. Налоговые органы представляют собой единую и строго централизованную систему федеральных органов, осуществляющих контроль за поступлением налогов в бюджетную систему, за своевременной полной и правильной уплатой налоговых платежей в бюджетную систему. Впервые речь об этих органах зашла в 1990. Первоначально они создавались как структурное подразделение Минфина. В 1991 им был придан статус самостоятельного федерального органа исполнительной власти. На сегодняшний день система налоговых органов возглавляется министерством по налогам и сборам, включает в себя подчиненные этому министерству территориальные органы. Действуют на основании НК РФ и Закона О налоговых органах, представляют собой систему контрольных, инспекционных органов (в отличие от органов налоговой полиции, ныне прекративших свое существование и существовавших в свое время в качестве ПО).
Центральный Банк РФ действует на основании ФЗ от 2002 О ЦБ РФ. ЦБ – главный банк РФ, который реализует государственную политику в денежно-кредитной и банковской сферах. Весьма специфический субъект в числе участников финансовой деятельности. П. «ж» ст. 71 К РФ определяет, что в ведении РФ находятся федеральные экономические службы, включая федеральные банки. П. 2 ст. 75 К РФ: ЦБ осуществляет свои функции независимо от других органов власти. ЦБ – орган власти или экономическая служба? ЦБ – весьма специфический субъект. С одной стороны, по закону он является ЮЛ, которое м. совершать гражданско-правовые сделки с государством или с коммерческими банками, выступая при этом от своего собственного имени. Заключая сделки с коммерческими банками, ЦБ оказывает воздействие на развитие кредитной системы, определяет кредитную политику в РФ (те условия, на которых заключаются сделки, вырабатываются ЦБ РФ в рамках общей кредитно-денежной политики), при этом ЦБ не преследует цели извлечения прибыли, а защищает в своей деятельности публичные интересы. Ст. 3 З О ЦБ: Защита и обеспечение устойчивости рубля, развитие и укрепление банковской системы в России, обеспечение бесперебойного функционирования банковской системы. Для реализации этих целей ЦБ наделен широкими государственно-властными полномочиями по управлению денежно-кредитной системы (право издания актов государственного управления). Орган власти выступает от собственного имени, но реализует при этом публичный интерес и наделяется в связи с этим государственно-властными полномочиями. Статус ЦБ РФ – статус независимого субъекта, в реализацию законодательно закрепленных полномочий которого не вправе вмешиваться ни один орган государственной власти. Закон закрепляет имущественные гарантии такой независимости. Имущество ЦБ – федеральная собственность (ЦБ осуществляет полномочия по владению, пользованию и распоряжению этой собственностью). Государство и ЦБ не отвечают по обязательствам друг друга (по общему правилу). Изъятие имущества ЦБ или обременение этого имущества обязательствами государства по общему правилу также не допускается без согласия ЦБ. Закон О ЦБ по общему правилу налагает запрет ЦБ предоставлять кредиту Правительств России для финансирования бюджетного дефицита, а также запрет на покупку ЦБ государственных ценных бумаг при их первичном размещении. ЦБ запрещено давать кредиты не только Правительству, но и государственным внебюджетным фондам. ЦБ принадлежит исключительное право на эмиссию денежных знаков. Закон существенно ограничивает функцию банковского обслуживания ЦБ: клиентами ЦБ по общему правилу являются банки, государство и муниципальные образования. При этом именно на ЦБ возлагается обязанность по обслуживанию счетов бюджетов, а также по обслуживанию государственного долга. Каковы пределы участия ЦБ в публичной финансовой деятельности? Во-первых, в рамках публичной финансовой деятельности м. говорить о полномочиях ЦБ по организации денежного обращения (как наличного, так и безналичного), поскольку без этой организации невозможно функционирование публичных финансов, равно как и финансов вообще. Необходимо обеспечить устойчивость национальной валюты и нормальное функционирование платежной системы. Следует признать справедливым мнение о том, что внутри банковской системы публичные фонды денежных средств не образуются. Фонд обязательных резервов ЦБ – этот фонд не является публичным фондом денежных средств, это средство денежно-кредитного регулирования внутрибанковской системы. Во-вторых, об участии в ЦБ в публичной деятельности м. вестись речь при выполнении операций со средствами бюджетов, т.е. обслуживание счетов бюджетов. Но?! Является ли такая деятельность властной публичной деятельностью? Можно ли говорить о публичной финансовой деятельности, если обслуживание осуществляется на основе заключения гражданско-правовых договоров? Возможно, стоит говорить о публичной финансовой деятельности в части организации обслуживания бюджетных счетов.
Еще один специфический субъект – органы управления государственных внебюджетных фондов. С процессом создания государственных внебюджетных фондов (ГВФ) начался процесс формирования специализированных государственных финансово-кредитных учреждений для целей управления средствами фондов. Т.о., все органы управления фондов – самостоятельные государственные некоммерческие финансово-кредитные учреждения, т.е. ЮЛ, имеющие собственные органы управления. Как правило, структура таких органов однотипна: правление, исполнительная дирекция фонда. Такие органы также имеют двойственный статус, сходный со статусом ЦБ. С одной стороны, это ЮЛ, выступающие от собственного имени, подконтрольные органам государственной власти, но не подчиненные им. Вместе с тем, эти ЮЛ управляют государственной собственностью, публичными фондами денежных средств, для реализации публичного интереса и в связи с этим наделены правом издания актов управления. В систему органов государственной, исполнительной власти он не включены. С принятием бюджетного кодекса отношение законодателя к существованию подобных субъектов не стало более определенным. В ст. 143 БК РФ говорится о том, что управление государственными внебюджетными фондами осуществляется органами государственной власти РФ. Но в число участников бюджетного процесса БК РФ включает государственные внебюджетные фонды (как учреждение или как органы власти).
На уровне субъекта федерации: в СПб создается свой финансовый орган (комитет финансов) как отраслевой орган исполнительной власти. Основные задачи определены законом О структуре администрации СПб (ст. 30). Исполняет бюджет, контролирует использование бюджетных средств, обязан обеспечивать устойчивость финансовой политики, организует выпуск и размещение займов в СПб. Функции комитета финансов аналогичны функциям Минфина. В структуре комитета финансов создается казначейство (Управление казначейства комитета финансов) для тех же целей, что и на федеральном уровне.
1. Государственный сектор и сектор государственного управления;
2. Состав и структура публичных финансов;
2.1. Понятие публичных финансов;
2.2. Структура публичных финансов;
3. Бюджет – как основа публичных финансов;
Государственный и муниципальный кредит;
Финансы юридических лиц как часть публичных финансов
Управление публичными финансами
6.1. Субъекты, объекты и процессы управления публичными финансами;
6.2. Органы управления публичными финансами и их полномочия;
Основные направления бюджетной политики, направленные на повышение эффективности управления публичными финансами
Государственный сектор и сектор государственного управления
Сектор государственного (муниципального) управления – совокупность государственных органов, органов местного самоуправления, органов управления государственными внебюджетными фондами, созданных ими государственных (муниципальных) учреждений, а также иных юридических лиц, в отношении которых указанные органы и созданные ими государственные (муниципальные) учреждения выполняют функции и полномочия собственника имущества или осуществляют права акционера (участника) - владельца более 50 % акций, и деятельность которых связана с выполнением функций государственного (муниципального) управления;
Государственный (муниципальный) сектор – совокупность сектора государственного (муниципального) управления и юридических лиц, в отношении которых государственные органы, органы местного самоуправления, органы управления государственными внебюджетными фондами, созданные ими государственные (муниципальные) учреждения выполняют функции и полномочия собственника имущества или осуществляют права акционера (участника) - владельца более 50 % акций (долей), за исключением юридических лиц, являющихся единицами сектора государственного управления.
В настоящее время нормативный правовой акт, определяющий правила отнесения юридических лиц к государственному сектору и сектору государственного управления соответствующего публично-правового образования в Российской Федерации законодательно не утвержден.
Вместе с тем, исходя из международных стандартов финансовой деятельности публично-правовых образований, таких как Руководство по статистике государственных финансов (2000):
к государственному сектору Российской Федерации можно отнести:
сектор государственного управления Российской Федерации;
подсектор рыночных единиц.
К сектору государственного управления Российской Федерации относятся:
главные администраторы средств федерального бюджета и подведомственные им получатели бюджетных средств;
федеральные бюджетные учреждения;
федеральные автономные учреждения;
иные получатели средств федерального бюджета, имеющие право на принятие и (или) исполнение бюджетных обязательств от имени Российской Федерации за счет средств федерального бюджета;
Пенсионный фонд Российской Федерации и подведомственные ему получатели бюджетных средств;
Фонд обязательного медицинского страхования Российской Федерации и подведомственные ему получатели бюджетных средств;
Фонд социального страхования Российской Федерации и подведомственные ему получатели бюджетных средств;
бюджетные учреждения Пенсионного фонда Российской Федерации, Фонда обязательного медицинского страхования Российской Федерации, Фонда социального страхования Российской Федерации;
автономные учреждения Пенсионного фонда Российской Федерации, Фонда обязательного медицинского страхования Российской Федерации, Фонда социального страхования Российской Федерации;
государственная корпорация Российской Федерации «Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства»;
государственная компания «Российские автомобильные дороги»;
Российская Федерация является владельцем более 50% акций (долей);
убытки покрываются из федерального бюджета;
государственные унитарные предприятия, убытки которых покрываются из федерального бюджета;
К государственному сектору субъектов Российской Федерации можно отнести:
сектор государственного управления субъектов Российской Федерации;
подсектор рыночных единиц.
К сектору государственного управления субъектов Российской Федерации относятся:
главные администраторы средств бюджетов субъектов Российской Федерации и подведомственные им получатели бюджетных средств;
государственные бюджетные учреждения субъектов Российской Федерации;
государственные автономные учреждения субъектов Российской Федерации;
иные получатели средств бюджетов субъектов Российской Федерации, имеющие право на принятие и (или) исполнение бюджетных обязательств от имени субъектов Российской Федерации за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации;
территориальные фонды обязательного медицинского страхования субъектов Российской Федерации и подведомственные им получатели бюджетных средств;
бюджетные учреждения территориальных фондов обязательного медицинского страхования субъектов Российской Федерации;
автономные учреждения территориальных фондов обязательного медицинского страхования субъектов Российской Федерации;
юридические лица, деятельность которых удовлетворяет одновременно следующим критериям:
субъекты Российской Федерации являются владельцами более 50 % акций (долей);
убытки покрываются за счет бюджета субъекта Российской Федерации
государственные унитарные предприятия, убытки которых покрываются за счет бюджета субъекта Российской Федерации;
В муниципальный сектор муниципальных образований включаются:
сектор муниципального управления муниципальных образований;
подсектор рыночных единиц.
К сектору муниципального управления муниципальных образований относятся:
главные администраторы средств муниципальных образований и подведомственные им получатели бюджетных средств;
муниципальные бюджетные учреждения муниципальных образований;
муниципальные автономные учреждения муниципальных образований;
иные получатели средств бюджетов муниципальных образований, имеющие право на принятие и (или) исполнение бюджетных обязательств от имени муниципальных образований за счет средств бюджетов муниципальных образований;
юридические лица, деятельность которых удовлетворяет одновременно следующим критериям:
муниципальные образования являются владельцами более 50 % акций (долей);
убытки покрываются за счет местного бюджета;
муниципальные унитарные предприятия, убытки которых покрываются из местного бюджета.
Финансы единиц сектора государственного управления образуют публичные финансы.
Понятие публичных финансов
Состав и структура публичных финансов
Публичные (централизованные) финансы представляют собой систему формирования и использования фондов денежных средств, предназначенных для обеспечения деятельности государственных и муниципальных органов власти.
Публичные финансы включают в себя государственные финансы и муниципальные финансы.
Государственные финансы – это форма организации денежных отношений, участником которых выступает государство.
Государственные финансы представляют собой совокупность экономических отношений, систему образования и распределения денежных фондов, необходимых государству для содержания его органов и выполнения присущих ему функций.
Муниципальные финансы – это форма организации фондов денежных средств, формируемых и используемых на уровне муниципального образования. Муниципальные финансы составляют основу экономической самостоятельности муниципальных образований.
Основные составляющие публичных финансов:
характеризуют финансовую деятельность государства;
предназначены для обеспечения тех потребностей общества, которые носят общегосударственный характер и отображают интересы государства в целом;
определяются решениями государства.
Общие черты государственных и муниципальных финансов:
они являются инструментом реализации функций государственных институтов и органов местного самоуправления;
и те и другие обслуживают не частные, не коллективные, а общественные интересы;
и те, и другие носят публичный характер.
Публичные финансы образуются за счет:
Взимания налогов и сборов;
Доходов от использования имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности;
Выпуска и продажи государственных (муниципальных) ценных бумаг;
Внешних и внутренних заимствований;
Доходов юридических лиц, учредителем которых является соответствующее публично-правовое образование.
Структура публичных финансов
В Российской Федерации, исходя из федеративного устройства, государственные финансы включают в себя два уровня: финансы федеральных органов власти и финансы органов субъектов Российской Федерации.
В соответствии с Конституцией Российской Федерации органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Это предопределяет самостоятельность установления муниципальным образованием структуры органов управления местными финансами.
Многообразие видов местных бюджетов, предусмотренных статьей 10 Бюджетного кодекса РФ позволяет выделить финансы городских и сельских поселений, городских округов, муниципальных районов и внутригородских районов и территорий городов федерального значения.
Финансы поселений призваны обеспечить реализацию полномочий органов местного значения, закрепляемых федеральным законодательством и законодательством субъектов РФ за поселениями.
За счет финансовых ресурсов органов местного самоуправления муниципальных районов (городских округов) решаются вопросы местного значения, отнесенные к ведению муниципальных районов (городских округов), а также реализуются полномочия местного самоуправления, переданные органами местного самоуправления поселений и государственные полномочия, делегированные органами государственной власти и субъектов Российской Федерации.
Государственные (публичные) финансы - это совокупность денежных фондов, которые аккумулируются в руках государства и используются для выполнения ею социально-экономических функций. Составные
элементы государственных финансов является государственный бюджет, внебюджетные фонды, государственный кредит.
Финансы предприятий (учреждений, организаций) - это совокупность денежных ресурсов для осуществления процесса воспроизводства (то есть производства, обмена, распределения, потребления) в пределах предприятия (учреждения, организации - финансы тех субъектов, которые не занимаются коммерческой деятельностью).
Финансы населения - это денежные ресурсы, которые формируются у жителей страны с доходов, полученных от трудовой и предпринимательской деятельности или со наследия, и направляются на приумножение их собственности. Составной финансов населения являются финансы домашних хозяйств.
Кроме названных элементов финансовой системы, выделяются финансы, связанные с личным и имущественным страхованием граждан. В процессе взаимодействия всех сфер и звеньев финансовых отношений, связанных с комплексом соответствующих форм и методов их накопления, распределения, перераспределения и использования, формируется целостная финансовая система.
Таким образом, звеньями финансовой системы являются: бюджеты разных уровней; фонды социального, имущественного и личного страхования; валютные резервы государства; денежные фонды юридических лиц, коммерческих и некоммерческих организаций; другие специальные денежные фонды.
Финансовая система государства воспроизводит все процессы распределения и перераспределения ВНП (ВС). Поэтому политика государства по поводу управления финансовой системой является одним из важных регуляторов развития национальной экономики.
Следовательно, мероприятия государства по мобилизации финансовых ресурсов, их распределения (перераспределения) и использованию на основе финансового законодательства называют финансовой политикой государства.
Направления финансовой политики зависят от экономического состояния страны. Финансовая политика состоит из двух взаимосвязанных направлений деятельности государства: в области налогообложения и регулирования структуры государственных доходов и расходов с целью воздействия на экономику (фискальная политика) и в области регулирования бюджета (бюджетная политика).
Фискальная политика (от лат. “fisc” - казна) - это совокупность мероприятий государства по управлению государственными доходами и расходами и налогообложения с целью улучшения экономической ситуации.
Фискальная политика (налогово-бюджетная) предусматривает использование возможностей правительства взимать налоги и расходовать средства государственного бюджета для урегулирования уровня деловой активности и решения различных социальных проблем. То есть, она непосредственно связана с государственным бюджетом, государственными денежными доходами и расходами, а также налогами. Фискальная политика объединяет в себе бюджетную политику, политику доходов и расходов, а также налоговую политику.
Основным звеном экономического регулирования национального хозяйства в системе государственных финансов является государственный бюджет.
Государственный бюджет - это роспись (смета, баланс) денежных доходов и расходов государства. Государственный бюджет - это крупнейший централизованный денежный фонд страны, которая находится в распоряжении правительства.
Государственный бюджет (с точки зрения общественной формы) - это экономические отношения между государством, с одной стороны, физическими и юридическими лицами, с другой, по поводу изъятия (присвоение) в последних часть необходимого и прибавочного продукта (дохода) и распределения (перераспределения) его согласно функций государства. С точки зрения вещественного содержания государственный бюджет является годовым планом аккумулирования государственных доходов и их расходование в соответствии с требованиями Закона “О государственном бюджете”, который принимается парламентом.
Другим языком, государственный бюджет - это денежные отношения, складывающиеся у государства с физическими и юридическими лицами по поводу перераспределения национального дохода в связи с концентрацией и использованием средств для финансирования народного хозяйства; реализации социальной политики; развития культуры, образования, медицины и, вообще, нации; а также по поводу обеспечения обороны страны и управления обществом.
Государственный бюджет балансируется за доходами и расходами.
Оксана Аркадьевна Ногина
После первой сессии зачет.
Что касается пособий, то у нас есть учебники под. ред. Карасевой, Грачевой и т.д.
Традиционные учебники – ими можно пользоваться. Но у нас не совсем традиционный взгляд на финансовое право. Есть УМК (его нужно обновлять, но пока еще оно нормальное). Что касается презентаций, то здесь есть нюанс: презентации – это лишь основные элементы.
2 семестра будем изучать собственно бюджетное право, а налоговое право будет изучаться отдельно.
Доходы – это не только приращение имущества, но и экономия. Любая экономическая выгода – это доход.
Есть доходы, есть расходы, а есть источники погашения дефицита (финансовые резервы) (то, что физические лица называют «заначкой»).
Если дефицит образовался, то можно привлекать средства из финансового резерва.
Пока резервы не востребованы, резервы не должны просто лежать, потому что они обесцениваются. Поэтому эти резервы находятся в инвестициях, чтобы они прирастали.
В долг лучше не влезать, потому что проценты.
Предмет ФП – финансовое хозяйство (распоряжение государством вещественных ценностей).
Финансы – совокупность всех денежных средств, находящихся в распоряжении предприятия, государства, а также система их формирования, распределения и использования (лат. financia – наличность, доход).
Термин «финансы» возник в 13-15 вв. в торговых городах Италии и обозначает любой финансовый платеж. В дальнейшем этот термин стал употребляться как понятие, связанное с системой денежных отношений между населением и государством по поводу образования централизованных фондов денежных средств.
В экономической и правовой литературе понятие «финансы» рассматривается в двух аспектах:
Как совокупность экономических отношений, возникающих в процессе создания, распределения и использования определенных фондов денежных средств, необходимых для выполнения задач и функций государства и органов местного самоуправления.
Как совокупность фондов денежных средств, мобилизованных государством и местным самоуправлением для осуществления своих задач и функций.
Годме: «Ни в коем случае нельзя забывать о фундаментальном различии между государственными и частными финансами».
Основные различия между ними обусловлены тем фактом, что состояние частных финансов и динамика частных финансов зависят от законов рыночной экономики.
Состояние и динамика государственных финансов определяются решениями государства и действиями публичной власти.
Действительно, в настоящий момент времени всё, что касается имущественного комплекса, включая денежных средств физических лиц, юридических лиц, регулируется нормами гражданского права.
^ Публичные финансы :
Для целей финансового обеспечения деятельности государства и МО.
Образуются путем использования властных предписаний (налоги), в ходе финансовой деятельности государственных органов.
Собственность РФ, субъектов РФ, муниципальных образований.
Используются и распределяются в основном государственными органами и государственными организациями.
Размеры государственных финансов намного больше.
^ Частные финансы :
Направлены на реализацию частного интереса, на получение прибыли.
Образуются за счет коммерческой деятельности.
Частная собственность.
По поводу предмета ФП много всяких натяжек. Пытаются натянуть публично-правовое регулирование на частные финансы. Если речь идет о деятельности ЦБ, то да, здесь регулирование публично-правовыми механизмами понятно и допустимо.
ФП – отрасль публичного права.
Мы не должны идти по пути натягивания ФП на частно-правовые отношения.
У государства специфические методы формирования финансовых средств, оно не может работать на чужого дядю. К тому же, у государства есть социальные функции. Как государство может сформировать финансовую базу? Путем властных предписаний (налогов). Да, можно, как в Бахрейне, с помощью неналоговых поступлений (нефть). Но в России это незначительная доля. Поэтому у нас используются властные предписания.
Поскольку у нас отношения имущественного характера, то мы понимаем, что специфическое сочетание властных методов деятельности с одной стороны, и имущественных отношений с другой стороны, приводит нас к выделению сферы финансового регулирования в самостоятельную отрасль.
Как отличить ГП от ФП? ГП регулирует частно-правовыми методами, а ФП – публично-правовыми методами.
^ Публичные финансы – система организованных государством и муниципальными образованиями денежных отношений, в процессе которых происходит образование, распределение и использование публичных фондов денежных средств, обеспечивающих реализацию задач и функций публичной власти.
^ Финансовая система понимается как (хотя законодательного определение нет):
Совокупность финансовых институтов, совокупность различных групп однородных экономических отношений , в процессе которых происходит образование фондов денежных средств.
Совокупность государственных органов и учреждений , осуществляющих в пределах своей компетенции финансовую деятельность.
Совокупность публичных фондов денежных средств (материальное понимание; то, как мы будем понимать финансовую систему).
^ Структура финансовой системы.
Федеральный уровень:
Федеральный бюджет
Федеральные государственные внебюджетные фонды (ПФР, ФФОМС, ФСС)
Фонды ЦБ РФ
^ Региональный уровень:
Региональный бюджет
Территориальные государственные внебюджетные фонды (ТФОМС)
Местный уровень:
Местный бюджет
Обращаем внимание, что ФП будет заниматься вопросами правового регулирования публичных фондов ^ ДЕНЕЖНЫХ СРЕДСТВ . Управление государственным имуществом – это административное право.
Вот такая вот структура публичных фондов денежных средств.
Есть проблематика. У нас есть организации, по вопросу отнесения которых (их фондов) либо в сферу ГП, либо в сферу ФП есть проблема. Эти организации – государственные корпорации. А еще есть агентство по страхованию вкладов. Некоторые говорят, что это агентство публичными финансами рулит.
В сфере, когда соприкасаются имущественный и финансовый интерес государства, возникает проблема с формированием юридических лиц. Есть денежные средства, которыми нужно управлять. Как это сделать? Какую организацию государству создать, чтобы эта организация могла иметь надлежащим образом квалифицированных специалистов, чтобы она могла защищать публичные интересы, но в то же время чтобы могла осуществлять выход на мировые рынки?
Был известный специалист Суханов. Он сказал, что разработчики новой концепции ГК создают организационно-правовые формы юрлиц только для обслуживания частных интересов. А сил, чтобы создать юридические лица публичного права, не хватает. При этом он сказал, что юридические лица публичного права не должны быть в ГК. Они должны регулироваться публичным правом.
Именно в рамках сферы управления государственным имуществом, и в рамках финансовой сфере мы находим специфические статусы организаций, которые никак не укладываются в рамки ГК.
В какой организационно-правовой форме существует ПФР, ФСС, ФОМС? Фонд, учреждение? Пока что это еще учреждение. Это фонды в финансовом смысле.
Даже при том, что учредительные документы пока говорят, что ПФР, ФСС – это учреждения? Какой тип учреждения? Фонды не относятся ни к одному из трех видов учреждений (казенные, бюджетные, автономные). Предполагается введение особой организационно-правовой формы – государственный внебюджетный фонд.
^ Публичная финансовая деятельность.
Властная деятельность уполномоченных государственных и муниципальных органов (иных уполномоченных субъектов) по формированию публичных фондов денежных средств, распоряжению средствами этих фондов, осуществлению контроля за использованием в целях финансового обеспечения задач и функций публичной власти.
Использование бюджетных средств учреждением или госорганом осуществляется в рамках гражданских правоотношений. Тут финансовое право заканчивается. Но остается контроль за использованием, который лежит в сфере финансового права.
^ Субъекты публичной финансовой деятельности:
Государственные и муниципальные органы
Государственные учреждения, некоммерческие организации (например, государственные внебюджетные фонды)
Особые субъекты (например, ЦБ РФ).
Президент, главы исполнительной власти субъектов РФ, главы муниципальных образований.
Законодательные (представительные) органы.
Исполнительные органы.
Органы специальной компетенции:
Минфин, финансовые органы субъектов РФ и муниципальных образований.
Федеральное казначейство.
Органы финансового контроля : ФНС, Федеральная таможенная служба (ФТС), Росфиннадзор, Счетная палата, контрольно-счетные палаты субъекты РФ.
Государственные внебюджетные фонды (ПФР, ФСС, ФФОМС, ТФОМС).
Все они, не являясь всегда органами государственной власти, обладают властными полномочиями. Почему им дали властные полномочия? Потому что если нужно управлять финансовыми средствами, то нужны властные полномочия.
ЦБ осуществляет операции на рынках? На валютном рынке, на рынке ценных бумаг, на рынке драгоценных металлов. Эти полномочия можно реализовать только будучи равноправным участником отношений. ЦБ через участие в гражданских отношениях реализует направление государственной политики. В ряде случаев (лицензирование банков) ЦБ находится в публичных отношениях. Но когда ЦБ предоставляет частным банкам денежные средства, он действует в рамках гражданских отношений.
КС нам и говорил в одном своих постановлений по ст.155 БК о том, что государство может вступать в гражданско-правовые отношения для достижения публичных целей. Государство может использовать любые механизмы для достижения своих целей. Но для этого государству необходим инструмент соответствующий. Отсюда специальные органы (типа ЦБ) и появляются.
^ Предмет финансового права.
Властно-имущественные и связанные с ними организационные отношения по перераспределению в пользу государства и муниципальных образований части совокупного общественного продукта посредством налоговых и неналоговых публичных изъятий, формированию публичных денежных фондов, распоряжению средствами этих фондов, а также осуществлению контроля за их использованием в целях финансового обеспечения задач и функций публичной власти.
^ Метод финансового права.
Преобладающим методом правового регулирования в указанной сфере становится метод власти-подчинения (или императивный метод ), для которого характерна зависимость одной стороны отношений от юридически выраженной воли другой стороны.
При этом в качестве властной стороны выступает публичный субъект , уполномоченный выражать волю государства либо муниципального образования.
Инициатива возникновения этих отношений принадлежит именно властному субъекту.
Метод координации действий.
Допускается проникновение диспозитивного метода в регулировании отношений (инвестиционный налоговый кредит).
Можно ли говорить о том, что ФП – это комплексная отрасль, либо нужно уже говорить отдельно о налоговом праве и бюджетном праве как самостоятельных отраслях? Понятно, что НП и БП неразрывно связаны, ибо налоги формируют налоги бюджета. Традиционная точка зрения, что НП и БП формируют две подотрасли права финансового. Проблема в том, что у ФП нет выстроенной системы правовых норм.
Проблемы системы ФП.
Подотрасли: БП и НП. Правовые институты: денежное обращение, валютное регулирование и валютный контроль.
Источники ФП: нормативные правы и международные договоры (например, об избежании двойного налогообложения).
Нормативные акты: Конституция (ст.57, 8, 71, 72, 74, 75, 104, 106, 114), кодифицированные акты (НК, БК), федеральные законы (ФЗ о бюджете ежегодный), законы субъектов РФ, акты представительных органов МО.
НПА органов исполнительной власти, органов муниципальных образований, НПА ГВФ (государственный валютный фонд?) ЦБ РФ.
Акты высших судебных инстанций – как бы тоже источники права.
^ ПРАВОВОЙ СТАТУС ФИНАНСОВЫХ ОРГАНОВ, СПЕЦИАЛЬНО УПОЛНОМОЧЕННЫХ ДЛЯ РЕАЛИЗАЦИИ ФИНАНСОВОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ.
ПРАВОВОЙ СТАТУС МИНФИНА.
Какими НПА определяется статус Минфина?
БК, НК, ФЗ о федеральном бюджете, Постановление Правительства РФ от 30.06.2004 №329 «О Минфине».
Департаменты Минфина: департамент бюджетной политики и методологии, межбюджетных отношений, налоговой и таможенно-тарифной политики. Сайт Минфина – наш главный сайт на семестр.
Службы Минфина: Росфиннадзор, ФНС, Федеральное казначейство (это служба).
^ Основные полномочия Минфина:
В сфере бюджетных отношений (ст.165, 166 БК):
Нормативное регулирование
Разрабатывает и представляет в Правительство РФ основные направления бюджетной и налоговой политики
Составляет проект федерального бюджета и представляет его в Правительство Российской Федерации, принимает участие в разработке проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов
Составляет и ведет сводную бюджетную роспись. Если мы откроем закон о федеральном бюджете, то он содержит макропараметры. В законе не определяется финансирования конкретных учреждений. Что такое сводная бюджетная роспись? Это детализация параметры закона о бюджете, исходя из конкретной системы органов и получателей средств. Каждая служба, министерство и ведомство составляет свою роспись бюджетную, а сводную делает минфин.
Программа государственных внешних и внутренних заимствований
Программа государственных гарантий. Тут мы определяем, где мы даем госгарантии.
Ведет реестр расходных обязательств РФ. Если минфин ведет реестр расходных обязательств РФ, то что такое расходное обязательство? Это обязанность России выделить денежные средства из бюджета соответствующему лицу? Какова правовая основа для возникновения расходного обязательства у РФ? Из договора, из закона и нормативных актов. Как правило, из законов. Например, закон об образовании. Любой закон, где нужны финансовые затраты, создает расходное обязательство для РФ.
Ведет государственную долговую книгу (есть в электронном виде), управляет госдолгом
Управляет финансовыми активами и резервами РФ
Единая методология бюджетного учета, бюджетной классификации, бюджетной отчетности
Предоставляет бюджетные кредиты. Минфин заключает договор бюджетного кредита. Какой правовой характер носит бюджетный кредитный договор? Легче всего установить особые правила бюджетным кодексом, а в остальной части применять ГК. Так минфин и поступает.
Фишка в том, что БК содержит больше общие положения, тогда как конкретные механизмы разрабатываются и принимаются как раз приказами минфина.
В сфере налоговых отношений:
Нормативное регулирование (ст.4 НК РФ). Подзаконное регулирование допускается, если органы, которые могут регулировать, указаны в НК. Минфин в НК указан.
Разъяснение применения норм налогового законодательства (ст.34.2 НК РФ). Налоговые нормы очень сложные и непонятные. Для того чтобы обеспечить налогоплательщикам гарантии от произвола государственных органов, минфин и принимает письменные разъяснения налогоплательщику по его запросу. Следование таким разъяснениям минфина исключает вину налогоплательщика, а еще освобождает налогоплательщика от пени и штрафов.
Осуществляет нормативное регулирование в сфере валютной, банковской, страховой, аудиторской, бухгалтерской деятельности.
Страница 1 из 2
Определение финансов
Давно существующее слово «финансы», несмотря на различные оттенки в содержании в разные времена, в основном с XVIII в. обозначало денежные платежи, денежные средства.
Отдельный человек может говорить о своих финансах: тогда под финансами понимаются его личные денежные средства, находящиеся непосредственно при нем, денежные отношения с банком, предоставившим ему кредит, его налоговые платежи в бюджет и т.д.
Чаще говорят о финансах промышленных предприятий, государственных, кооперативных и частных, о финансах муниципальных образований: городов, районов, сельских населенных пунктов. В этих случаях говорят о «местных финансах». Но главным образом слово «финансы» употребляется тогда, когда речь заходит о доходах, расходах и долгах государства, страны. В таких случаях используют понятия «государственные финансы», «финансы страны», «денежное хозяйство».
Финансы – это всеобъемлющая система формирования, движения и использования денежных доходов в соответствии с решениями их собственников. Итак, финансы включают безвозмездное перераспределение средств в рамках бюджетной системы, платные формы мобилизации денежных ресурсов с последующим их использованием в целях увеличения доходов, кредитные отношения, страховая деятельность, купля-продажа финансовых инструментов.
Под финансами страны понимаются ее денежное хозяйство и возникающие на его основе посредством оборота денег финансовые отношения, в результате которых образуются различные фонды денежных средств как государственные, так и негосударственные (частные). Таким образом, финансы страны включают в себя и экономические отношения, связанные аккумулированием, распределением и использованием централизованных и децентрализованных фондов денежных средств в целях выполнения государством своих функций и задачи обеспечения условий для расширенного воспроизводства.
В этом определении содержится три элемента:
- денежное хозяйство;
- финансовые отношения;
- фонды денежных средств.
Прежде всего, финансы страны (денежные средства страны, финансовые ресурсы ) выражают стоимость имеющихся в стране товаров и участвуют в обороте денег в наличной и безналичной формах. При этом не следует забывать, что деньги являются особым товаром, который служит денежным измерителем всех других товаров и всеобщим орудием обмена.
Финансовые отношения , возникающие на основе денежного хозяйства страны, имеют «вещное» содержание, так как представляют собой процесс движения ресурсов в денежной форме, например, от коммерческого банка к предприятию в форме кредита, от налогоплательщика к государству в бюджет в форме налогового платежа. Благодаря финансовым отношениям возможно создание различных фондов денежных средств: государственных и негосударственных, централизованных и децентрализованных, бюджетных и внебюджетных и т.д.
Применительно к денежным средствам государства, муниципальных образований, возникает необходимость формирования их в определенные фонды, каждый из которых имеет строго целевое назначение (для содержания органов управления, для погашения государственного долга, для нужд обороны и т.д.). С помощью фондов денежных средств создается рациональный и правовой порядок в денежном хозяйстве страны1.
В состав финансов страны включаются денежные средства бюджетов всех уровней, государственных внебюджетных фондов, денежные средства государственных и негосударственных предприятий, все доходы государственного бюджета как в форме налоговых платежей, так и в форме государственного кредита.
Финансы страны включают:
1) государственные (публичные) финансы :
- централизованные;
- децентрализованные.
2) частные (негосударственные) финансы .
Государственными (публичными) централизованными финансами являются денежные средства, которыми непосредственно распоряжаются органы государственной власти Российской Федерации и органы местного самоуправления. Сюда относятся денежные средства бюджетов всех уровней, государственных и внебюджетных фондов, денежные средства государственных и муниципальных предприятий. Эти денежные средства используются для удовлетворения общих нужд соответствующих территориальных образований: района, города, области, государства в целом. Общими нуждами являются управление, охрана общественного порядка, образование, здравоохранение, социальное обеспечение, оборона и т.д.
Государственные (публичные) финансы включают:
- федеральный бюджет;
- бюджеты субъектов Российской Федерации;
- местные бюджеты;
- внебюджетные фонды;
- фонды, образуемые посредством государственного и муниципального кредита.
В свою очередь государственные централизованные финансы (бюджеты) подразделяются на:
- общие бюджеты;
- бюджеты внебюджетных фондов (пенсионного, медицинского, социального страхования), которые в совокупности можно было бы назвать социальным бюджетом.
Государственные (публичные) децентрализованные финансы - это финансы государственных и муниципальных предприятий. Хотя они принадлежат государству и муниципальным образованиям, эти предприятия, будучи хозяйствующими субъектами, сохраняют в определенной степени автономный характер и, так же как все коммерческие предприятия, подчиняются законам рынка, что приближает их финансы к финансам других (частных) коммерческих предприятий. Государственные и муниципальные предприятия располагают закрепленными за ними денежными средствами, имеют свои денежные фонды, уплачивают налоговые платежи в государственные и местные бюджеты.
Казна - это часть государственного и муниципального имущества (денежных средств), не закрепленная за государственными и муниципальными предприятиями и учреждениями.
Государственную казну Российской Федерации составляют средства федерального бюджета и федеральных внебюджетных фондов, а также средства ЦБ РФ, золотой и валютный фонды РФ.
К частным (негосударственным) финансам относятся денежные средства, принадлежащие частным, кооперативным и общественным организациям, а также отдельным лицам. В отличие от государственных и муниципальных финансов, состояние и динамика которых в основном определяется решениями государственных и местных органов власти, частные финансы подчиняются законам рынка и регулируются нормами гражданского .
В отличие от государственных (публичных) финансов, которые призваны удовлетворять общие потребности общества (образование, культура, социальное обеспечение, управление, оборона), частные финансы имеют целью получение прибыли их собственниками.
Вместе с государственными и муниципальными предприятиями частные предприятия образуют систему хозяйствующих субъектов, с которыми государство вступает в финансовые (налоговые) отношения. Именно эти отношения составляют основу финансовой деятельности государства. Благодаря этой деятельности в руках государства сосредоточиваются огромные денежные средства, позволяющие ему эффективно выполнять свои функции.
Загрузка...